我国华东五省市紧密型城市医疗集团建设现状与对策研究

来源期刊：广州医药 | 9-15 发布时间：2026-01-20 收稿时间：2026/2/6 12:59:06 阅读量：45

作者：: 杨媛,

周士臻,

胡鹏,

关键词：: 紧密型城市医疗集团对策研究; compact city medical group countermeasure research

DOI：: 10. 20223 / j. cnki. 1000-8535. 2026. 01. 002

收稿时间：: 2025-01-20
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引用总数：: 3

目的通过总结分析我国华东五省市紧密型城市医疗集团的实践经验，为全面推进紧密型城市医疗集团建设，促进区域内医疗资源的优化整合和高效利用提供借鉴和参考。方法采用内容分析法从责权协同、资源协同、业务协同和机制协同四个维度对上海闵行、浙江湖州、江苏淮安、安徽铜陵、山东青岛五个紧密型医疗集团建设的实践经验进行梳理和对比分析。结果各地区医疗集团建设总体具备政府主导，集团共建，一体化管理、同质化服务等紧密型医疗集团特点，但存在权责归属失配、利益分配机制缺失、信息化建设不均衡、基层服务能力不足、一体化管理不全面、机制协同有待加强等问题。结论建议通过完善治理体系、均衡利益分配、强化数字赋能、推进强基提能、落实配套政策等措施，切实推动紧密型城市医疗集团高质量发展。

胡鹏毕业于南京医科大学社会医学与卫生事业管理专业，现任广州市第一人民医院行政科科长，研究员、高级经济师。担任中国卫生经济学会青年卫生经济分会理事、广东省卫生经济学会第八届理事会理事、广东省卫生经济学会卫生经济与文化专业委员会委员、广东省医院协会医院行政管理专业委员会委员、广东省精准医学应用学会政策研究分会委员、《广州医药》编委等学术任职。主要研究方向为医院管理，以第一作者在《中华医院管理杂志》《中国卫生经济》等核心期刊发表论文10余篇，曾被国家卫健委选派参加援鄂抗疫、援港抗疫以及多项指令性调研任务。

近年来，我国人口老龄化程度进一步加深，慢性病患者已成为我国疾病诊疗的主要群体^［1］，但医疗资源分配不均的状况愈发显著，居民日益增长的健康需求与卫生资源配置不均衡及卫生事业发展不充分的矛盾仍然存在^［2］。国外发达国家早已将开展整合型医疗卫生服务作为医疗卫生体系供给侧改革的重点方向^［3］，形成了较为典型的整合型医疗服务模式，如美国凯撒医疗集团^［4］、英国国家医疗服务体系^［5］、德国公共合同型医疗模式^［6］、新加坡保健服务集团及国立健保服务集团^［7］等。医联体作为我国在整合医疗服务方向上的具体探索，2017年首次提出要针对不同地域组建城市医疗集团、县域医疗共同体、跨区域专科联盟及远程医疗协作网四种模式^［8］。2023年为进一步推动优质医疗资源下沉共享，完善分级诊疗体系以契合人民群众全生命周期的卫生健康服务需求，国家卫健委、发改委等六部委联合发布《关于开展紧密型城市医疗集团建设试点工作的通知》^［9］。

紧密型城市医疗集团是以城市三级综合性医院为主体，联合市、区级医疗卫生机构与社区卫生服务中心组建医疗集团，整合各方医疗卫生资源，为辖区内居民提供覆盖全生命周期的、一体化、连续性的医疗卫生服务^［10］，其作为推动分级诊疗体系建设的关键路径与推动医疗资源下沉的有效举措，对完善基层医疗卫生服务体系建设具有重大意义^［11］。目前我国已有81个城市陆续开展了紧密型城市医疗集团建设试点工作，各地区因地制宜展开了积极的医疗集团建设探索与实践，形成了各具特色的城市医疗集团建设模式^［12-14］。本研究将深入剖析华东五省市紧密型城市医疗集团建设现状并提出相应对策，以期为优化区域医疗卫生服务体系，全面开展紧密型城市医疗集团实践推广提供有力的参考借鉴与决策支持。

1 资料与方法

1.1 资料来源

在紧密型城市医疗集团建设的试点城市范畴内，选取上海闵行南部科创中心医疗集团（以下简称“上海闵行”），浙江湖州市中心医院医疗保健集团（以下简称“浙江湖州”），江苏淮安市第一人民医院紧密型城市医疗集团（以下简称“江苏淮安”），安徽铜陵市立医院紧密型城市医疗集团（以下简称“安徽铜陵”），山东青岛市南区医疗健康集团（以下简称“山东青岛”）共五个城市医疗集团作为研究案例。检索中国知网、万方数据库以及国家和地方卫健委网站中关于紧密型城市医疗卫生集团建设的相关政策及资料。2024年7月，课题组前往上海市闵行区开展改善就医感受提升患者体验和紧密型城市医疗集团试点工作调研，通过对上海闵行、浙江湖州、江苏淮安、安徽铜陵、山东青岛开展会议、座谈及现场调研等方式，收集各试点城市在推动紧密型城市医疗集团建设过程中所采取的具体措施、经验成效，存在问题等相关资料。

1.2 研究方法

根据国家出台的《关于开展紧密型城市医疗集团建设试点工作的通知》等政策文件^［9］，运用内容分析法，参照紧密型城市医疗集团建设评判标准，从责权协同、资源协同、业务协同和机制协同四个维度出发，对上海闵行、浙江湖州、江苏淮安、安徽铜陵、山东青岛五个紧密型医疗集团建设的实践经验进行系统梳理和对比剖析。

2 华东五省市紧密型城市医疗集团建设现状

结合紧密型城市医疗集团建设评判标准，对收集到的调研资料和文献资料利用主体框架法进行整理分析，见表1。各地城市医疗集团建设遵循政府主导、集团共建、一体化管理、同质化服务的基本原则。在权责统一方面，大多建立“管委会+理事会”的管理体系，制定完善的内部章程^［15］。除浙江湖州集团内实行唯一法定代表人制度外，大多医疗集团保持成员单位独立法人不变，尚未形成统一的法人实体。在资源协同方面，大多建立统一的管理中心和资源共享平台以实现人财物信息的一体化管理。上海闵行构建了H5M医联体糖尿病信息管理平台，实现五院—社区糖尿病同质化管理。在业务协同方面，主要采取双向转诊、联合病房、全专结合、专科共建等形式。此外浙江湖州施行“集团一张床”，梳理60种下转疾病及5类上转疾病目录；打造慢病一体化管理、康复医学中心、胸痛单元等10个一体化业务中心。在机制协同方面，各省市卫生健康部门积极协调同级相关部门，落实医保、财政、人事等配套政策。各集团成员单位人员实施统一招聘、统一考核、统筹使用。上海闵行集团坚持内部人员柔性流动原则，建立医务人员双聘机制，坚持交流干部不转移工资关系；浙江湖州构建了包括医疗服务、公共卫生、综合管理、群众满意度及改革创新5个维度的考核体系；江苏淮安从党政建设、运营管理、质量安全、科研教学四个维度对集团成员单位实行百分制考核；安徽铜陵建立了“全员积分制” “特岗工分制”，鼓励多劳多得，优绩优酬。

表1 华东五省（市）紧密型城市医疗集团模式对比
	上海闵行	浙江湖州	江苏淮安	安徽铜陵	山东青岛
责权协同	整合1家二级医院以及6家社区卫生服务中心组建医疗集团。建立区级层面的管委会和集团成员单位组建的理事会“二层架构”管理体系，制定医疗集团章程。	整合3家二级医院和8家社区卫生服务中心，组建医疗集团。市政府主要领导任管委会主任，市卫生健康委主要领导任领导小组组长。集团内部实行法定唯一代表人制度。	整合3家二级医院以及5家社区卫生服务中心组建医疗集团。成立分管副市长任主任的管委会。集团建立内部章程，明确牵头医院和成员单位职责，落实实体化办公制度。	整合1家二级医院和21家社区卫生服务中心组建医疗集团。集团外部成立由市主要领导任组长的工作专班。集团内部成立联合党委、理事会，制定集团章程，明确内部议事决策机制。	整合1家二级医院以及9家社区卫生服务中心组建医疗集团。建立管委会、理事会、管理层三层管理决策架构，明确区级政府、牵头医院、集团成员单位的管理权责清单。
资源协同	成立行政、运行、医疗等十二大管理中心，在医疗服务、医疗质量等方面探索制定统一管理标准。搭建三大远程会诊中心，实现检验、影像、心电、病理诊断能力辐射所有社区。搭建区域卫生数据、HER互通互认、综合监管三方区域平台，实现区域数据采集、信息共享及综合监管。	设置医务、财务、人力资源、公卫、信息、后勤16大管理中心。搭建远程会诊、心电、影像、检验、病理、超声、教学、消毒供应8大共享平台。建立集团内药品耗材目录，统一招标、集采目录和流程，统一基建规划、物资采购和设备配置。推动远程医疗体系建设和数字化业务与管理中心建设。	设置人力资源、财务、药品耗材设备、信息技术等方面的管理部门，推进人财物一体化管理。建成远程会诊、远程影像、远程病理、远程心电、远程培训中心等，医疗集团内检查检验结果互认。成员单位耗材、设备等统一采购、统一配送，大型设备统一维保。	实施人员配置、运营管理、医疗服务的一体化管理。实现人员、资源、利益、信息的系统共享。制定集团内部药品、耗材、器械及设备采购、消毒供应和医疗废物处置的统一规范。	组建“一办八部”职能管理架构，对集团内部医疗机构实行人事、财务、医疗、运营、信息、资源配置、绩效评价、科技发展和健康事业八个方面统一管理。实行集团内“一个药品目录、一体用药评价、一致药学管理”，保障“一张处方集团通用，一种疾病同质用药”。
业务协同	建立市级预约、就诊、住院与转诊信息化平台，推动签约居民信息库建设和诊疗信息共享，成立专门部门、窗口和人员负责转诊工作的组织协调；推进联合病房建设、社区门诊手术室建设、全科医生轮训、专家下沉等，强化社区诊疗能力。	深化医防融合，规范9大类14条专病管理路径，通过家庭医生签约服务团队，对慢病患者进行规范化、一体化管理；实行集团一张床；设立双向转诊办公室，制定60种下转疾病和5类上转疾病目录，规范转诊流程。	打造“一院一特色”，二级综合性医院打造内科品牌，一级社区卫生服务中心着力加强康养中心、慢病管理中心、中医馆的建设。出台弹性学制人才培养管理规定，鼓励基层高年资骨干来院学习。组织专家深入基层开展点对点帮扶，开展专科共建；成立分级诊疗办公室等。	组建名专家基层工作室、流动专家库，全科医生通过手机APP“点单”预约专家，提供点对点的帮扶；开展坐诊、家庭病床巡诊、带教查房、培训、合理用药指导、健康巡讲、慢性病干预等；完善帮扶基层工作机制；形成“公卫+医疗”医防融合两级组织网络。	集团设立25个业务科室，统一冠以“疾病防治中心”的名称，中心主任由牵头医院业务科室主任兼任。选定医疗护理专家下沉社区并进驻家庭医生团队，提升基层诊疗能力，建立共管病房工作机制，对社区医院病房实行上级专家和现主任的“双主任制”管理。成立集团分级诊疗协调中心。
机制协同	人事管理方面坚持人员柔性流动原则，制定集团内部委派管理办法、医务人员双聘机制。医保支付方面各医疗机构预算额度彼此独立；财政管理方面，牵头医院和成员单位财政经费分别由区、镇两级财政保障。	保持原有财政投入渠道不变。成员单位负责人会商任命，集团人员统一招聘、职称统一评聘、人员统筹使用；建立多劳多得、优绩优酬的激励机制；制定集团院区年度目标考核方案；探索总额预付、结余留用、超支合理分担的多元复合医保支付方式。	保持财政投入政策、渠道不变，加大投入力度，对集团牵头医院按不超过薪酬总量的5％给予一次性增核。集团人员统一招聘、统一考核、统筹使用。健全以DRG、DIP为主的多元复合式医保支付方式。从党政建设、运营管理、质量安全、科研教学四维度对成员单位实行百分制考核。	保持政府投入不变；探索区域医保打包方式，按照总额预付，结余留用，合理超支共担原则，实行月度预付，年终清算。强化绩效管理，实行全员积分制、特岗工分制和医保基金双控制。	以医联体名义进行人才统一招聘，打破收支两条线，实现基本公卫资金由集团统筹分配。在集团范围内开展康复类患者住院分层、分类、分段差异化床日付费改革试点。

3 紧密型城市医疗集团建设的发展困境

3.1 权责归属失配

紧密型城市医疗集团的建设涉及多层级政府主导自上而下推进。但各层级政府在部门架构和职能分工上存在差异，其行政隶属和业务指导关系错综复杂，且不同医疗机构在行政隶属和治理主体上也呈现出多样化特征^［16］，即使个别医疗集团采取了唯一法人制度，但在实际运行中，各层级政府对不同层级、不同类别的医疗机构在产权、行业、人事、财政保障、医保政策、价格管理等方面仍各有体系，管理机制难以统一，削弱了协同治理效能。

3.2 利益分配机制缺失

紧密型城市医疗集团中各成员单位间的利益分配模式不明确，导致成员机构在资源投入与收益获取间不对等，影响成员单位间的合作动力^［17］。不同成员单位的利益诉求各异，可能存在一定的本位主义思想，出现为追求自身利益最大化而偏离集团整体利益的行动，不利于形成分工合理，双向有序的分级诊疗制度，影响了医疗集团整体目标的实现^［18］。

3.3 信息化建设不均衡

紧密型城市医疗集团试点工作虽普遍开展了信息化建设，但受地区经济发展不平衡及各医疗集团在资金、技术、人才等方面存在差异的制约，各医疗集团信息系统尚未互联互通、数据标准不统一，信息共享、兼容不通畅、信息碎片化、信息孤岛等问题凸显^［19］，不仅阻碍了紧密型城市医疗集团“互联网+医疗”的进一步发展，也不利于实现医疗服务的同质化及连续性。

3.4 基层服务能力不足

尽管各医疗集团普遍采取了共建联合门诊、联合病房、专家下沉技术帮扶、基层上派进修学习等方式持续提升基层医疗服务水平和能力，但与牵头医院相比，基层医疗机构在人才队伍、技术水平、设备设施等方面仍然存在一定差距。在实际工作中，存在患者对基层医疗机构不信任，不愿意下转或即使下转了，基层医疗机构也“接不住”患者的情形^［20］，致使基层医疗服务陷入资源不足，水平有限的恶性循环。

3.5 一体化管理不够全面

医疗集团各成员单位治理主体多元，在资源获取、技术水平和服务能力等方面存在差异，医疗集团内部在管理架构、运作流程、服务标准等方面难以实现高度统一。如人事管理方面尚未建立成熟统一的考核机制；财务管理方面普遍采用独立核算模式；资产管理方面，受产权约束，大型医疗设备调配困难等^［21］，在一定程度上制约了紧密型医疗集团的高效协同发展。

3.6 机制协同有待加强

目前紧密型城市医疗集团建设的配套政策主要集中在人事、药物等技术管理层面，缺乏有效激励机制^［22］。在财政投入方面，缺乏专项资金支持紧密型城市医疗集团建设，牵头医院在承担自身运营成本的同时还需兼顾成员单位的建设资金投入。此外，医保政策的引导作用不足，医保基金支付方式和结算机制与紧密型医疗集团的发展态势不相适配，总额付费、结余留用的医保政策难以切实落地推行^［23］。不同级别医疗机构在医保支付标准和项目上的差异也影响了医疗服务的同质化进程。

4 推进紧密型城市医疗集团高质量发展的对策建议

4.1 完善治理体系

一是要明晰医疗集团的外部治理规范，坚持政府主导地位，推动政府多部门归口管理向一体化统筹管理转变，梳理市、区、街道三级行政机构的权责清单，突破行政分级管理的体制壁垒^［24］。二是要健全医疗集团内部治理结构，制定规范化的城市医疗集团章程，明确集团内部一体化管理具体要求，落实城市医疗集团的独立法人地位，实行唯一法人代表管理；建立集团内部包含战略决策层、执行操作层和监督评价层的多层次管理架构，分别负责集团的整体发展方向、日常运营管理和绩效评估。

4.2 均衡利益分配

一是要着力构建紧密型城市医疗集团运行专项支持资金，构建平衡各方的利益分配与补偿机制，实现互惠共赢^［25］。二是要优化紧密型城市医疗集团内部的薪酬管理体系和考核评价标准，强化监管效能，落实奖惩，将考核结果与财政投入、医保支付额度、薪资总量、职称晋升等激励机制相关联，促使牵头医院及成员单位切实找准自身功能定位履职尽责，增进管理的紧密协同性。

4.3 强化数字赋能

信息化建设作为紧密型城市医疗集团高质量发展的强有力支撑，一是要探索搭建覆盖全国医疗卫生机构的信息平台建设标准化框架，打造统一规范的分级诊疗信息协作网络，突破各级各类医疗卫生机构间的信息技术壁垒^［19］。二是牵头医院要对落后成员单位进行信息化帮扶，实现成员单位与牵头医院的信息系统对接，构建医疗集团内部共通共享的一体化信息平台，推动远程会诊、影像、病理、超声等数字化业务中心和管理中心的建设，构建互联互通的智慧医疗集团。

4.4 推进强基提能

提高医疗服务同质化水平是促进医疗集团一体化发展的重中之重。一是要充分发挥牵头医院区域医疗中心的地位和技术辐射作用，安排专家力量深入基层，着重强化基本公共卫生服务能力，提升基层常见病、多发病的诊疗水平，针对性地提高基层全科医生的疾病诊疗能力和综合服务水平。二是要制定集团内部统一的医疗服务标准和规范，规范业务流程，重点围绕医疗技术、医疗服务、医疗质量等方面制定统一的评价体系，为群众提供一体化、连续性、高质量的医疗卫生服务。

4.5 优化内部机制

行政管理方面，统筹设置各重点业务管理中心，制定统一的管理制度、考核标准和工作流程。人事管理方面，实施统一招聘、统一考试、统筹使用。资源共享方面，统筹建设检查检验共享中心，统一药品、设备、耗材管理平台建设，减少资源的重复投入。业务管理方面，以专科联盟、专病联盟等形式，加强成员单位间的纵向垂直管理和横向业务协作。双向转诊方面，建立疾病上转和下转目录，明确转诊标准和流程，动态评估和调整，设置转诊协调部门和人员，确保转诊的顺畅高效。

4.6 落实配套政策

一是要发挥医保的杠杆作用，积极推动落实“总额预付、结余留用、超支合理分担”的医保结算政策，优化双向转诊的差异化医保报销机制，引导医疗服务供需双方的理性选择。二是要建立健全医疗集团考核体系，合理量化各成员单位对医疗集团建设的工作实绩，重点对权责协同、业务协同、资源协同和机制协同的落实情况予以考评；促使各医疗集团不断加强内部管理，促进医疗集团的高质量可持续发展。

5 结语

我国华东五省市紧密型城市医疗集团建设取得了显著的阶段性成果，在政策推动、资源整合、服务协同与信息化建设等方面作出了积极的探索和实践，但仍存在权责归属失配、利益分配机制缺失、信息化建设不均衡、基层服务能力不足、一体化管理不够全面、机制协同有待加强等问题。通过完善内外部治理体系、健全利益分配机制、创新人才培养与流动模式、推进信息化建设、优化资源分配等对策，有望进一步提升紧密型城市医疗集团的服务水平，提高区域医疗卫生服务的公平性、可及性与效率，为全面深化医药卫生体制改革提供可复制、可借鉴、可推广的经验做法。

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我国华东五省市紧密型城市医疗集团建设现状与对策研究

Study on the present situation and countermeasures of the construction of compact city medical groups in five provinces in east China